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40年来各省委书记/省长流入(流出)分析

2019年08月09日 00:06:00 浏览:44023次 来源:领导参考 供稿
作者 | 向杨
武汉大学政治与公共管理学院博士
来源 | 《理论与改革》2019年第4期
【导读】
        改革开放以来省委书记、省长的空间流动日益成为一种稳定的制度化实践,而空间流动在省委书记与省长之间、各省域之间也存在较大的差异。本文研究发现,近40年来,31个省产生省委书记277人次,省长325人次,省委书记发生空间流动的几率明显高于省长。


        一个重要特征是,省长的空间流动以晋升为主,省委书记的空间流动却以平调为主,而在省委书记的平调中,又主要表现为从政治经济地位相对较低的省份流向地位更高的省份。北京、上海、广东等省份从未发生过省(市)委书记、省(市)长向外省流出的情况。


        作者认为,对于即将触碰到科层制顶端的省委书记来说,要想再往上晋升,难度已极大。让干部的空间流动具有梯度性,某种程度上可对流动的干部构成一定激励,从而为矫正有限职位晋升所带来的激励失灵,以及延长干部职业生涯和精准鉴别干部能力等提供渠道。

 

改革开放以来省级领导干部空间流动的多维特征分析
 
——以省委书记(省长)为考察对象

        新中国成立后,干部的空间流动开始逐渐成为一种稳定的干部交流形式,如1962年的《中共中央关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》就特别提到了“地区之间”的干部交流。


        1990年的《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》又提出“特别要注意从经济比较发达的地区交流一部分领导干部到经济相对落后的地区任职”。


        1999年的《党政领导干部交流工作暂行规定》详细阐明了我国干部交流的五种形式,即在“地区之间、部门之间、地区与部门之间、上下级机关之间、党政机关与企事业单位及社会团体之间”进行干部交流。


        而2006年修订的《党政领导干部交流工作规定》进一步指出“地区之间的干部交流,重点围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目建设进行”。可见,我国干部的空间流动不仅体现为政府人事管理,而且还日益与国家有效治理紧密联系在一起。


        “分部-分层”是现代官僚体制最为显著的特征之一,而我国广阔的疆域和政府的多层级决定了干部空间流动的多样性和复杂性。
        从横向来看,不同政府部门的干部所拥有的空间流动机会并不相同,党政领导干部比其他干部更有可能发生空间流动,如《党政领导干部选拔任用工作条例》就指出“交流的重点是县级以上地方党委和政府的领导成员,纪委、人民法院、人民检察院、党委和政府部分工作部门的主要领导成员。”


        从纵向来看,下级政府的人事权掌握在上级政府手里,因而下级政府主要领导干部的空间流动,能够生动地反映上下级政府之间的关系。


        而省作为我国地方最高一级以及直接与中央对接的行政单元,从古至今在国家治理版图中都占有举足轻重的地位,其党政主官省委书记和省长的空间流动自然就具有更为重大的意义。

        基于此,本文以改革开放40年来所有曾担任过省委书记(省长)的官员为样本,通过量化的方法揭示改革开放以来省级领导干部空间流动的基本特征,并分析其背后所蕴含的政治逻辑。


研究设计


        本文的样本包括改革开放以来所有担任过省委书记(包括自治区党委书记、直辖市市委书记)和省长(包括自治区主席、直辖市市长)职务的官员,不包括现任的省委书记和省长,具体的时间范围为从1978年12月到2018年10月。


        其中,海南省从1988年,重庆市从1997年开始统计,这样31个省共计省委书记277人次,省长325人次。有关省委书记(省长)人事的信息,主要来自于新华网、人民网、各省年鉴、百度百科等公开资料库。


        空间流动在本文中是指某省的省委书记(省长)任期结束后到另一省任职的情况。具体以某省省委书记(省长)任期结束后第一个任期超过1年的任职(不包括去军队任职)为判断标准,如果该任职发生在外省,这视为空间流动;否则,视为非空间流动。

        从省委书记(省长)的流向来看,总共有这么几种情况:

 

        (1)调至中央一级机关(包括党中央、国务院、全国人大、全国政协、最高法院和检察院等)任职;
        (2)调至另一省任职,如某省省长去另一省担任省委书记;
        (3)继续在本省任职,如某省省委书记任期结束后担任该省的人大常委会主任;
        (4)调去人民团体、事业单位和国有企业任职;
        (5)干部职业生涯终止,如逝世、因违纪违法被查处、退休、辞职等。


        本文将(2)类型称之为“空间流动”,(3)和(5)称为“不流动”,(4)称为“系统间流动”,而(1)称为“层级间流动”。周雪光等在判定空间流动时,将层级间的流动也算作空间流动,如某县委书记调市政府任副市长职务。


        但这与本文的省委书记(省长)流向中央有很大不同,因为中央不是一级行政区域,流入中央的干部也不再是地方干部,因而此时用“空间流动”已不能显示出他们职位的实质性变化。


        空间流动率以省区的省委书记(省长)的流出率和流入率来测量。省区的省委书记(省长)流出率是指1978-2018年从本省流向外省的省委书记(省长)人数占该时段本省产生的所有省委书记(省长)人数的百分比;省区的省委书记(省长)流入率是指1978-2018年从外省流向本省的省委书记(省长)人数占该时段本省产生的所有省委书记(省长)人数的百分比。

 

研究发现


        本文将省委书记(省长)的空间流动置于改革开放40年的背景之中,那么时间要素必然是一个需要考察的重要方面;另外,干部空间流动作为干部流动的一种重要形式,其核心要素“空间”也必须要得到考察和说明。


        因此,我们将围绕改革开放以来省委书记(省长)空间流动的“时间趋势”、“表现类型”和“空间分布”等三个方面来进行描述性统计与分析。

(一)时间趋势


        改革开放以来,31个省共计产生省委书记277人次,省长325人次。其中,发生空间流动的省委书记为60人次,占整个省委书记群体的比例为21.7%;发生空间流动的省长为42人次,占整个省长群体的比例为12.9%。


        可见,省委书记发生空间流动的几率明显高于省长。


        图1a、1b显示了改革开放以来各省省委书记和省长的人数分布,将两者对比可以发现,在同样的时间跨度内,省长更替的速度明显快于省委书记。


        而分别对省委书记和省长任期的计算也显示,省委书记的平均任期为4.4年,省长的平均任期为3.7年。以上这些表明,中央对省委书记和省长的管理可能存在差异,因而分开考察二者的空间流动更为合理。


        图2展示了改革开放以来省委书记(省长)空间流动的时间趋势。从省委书记来看,省委书记的空间流动频次随时间呈现周期性波动,且波动幅度有日益增大的趋势,其峰值大致出现在全国党代会年及前后;从省长来看,省长的空间流动频次也随时间呈现周期性波动,但与省委书记相比,其波动幅度较小,且具有更明显的间断性特征。


        此外,还需指出的是,省长与省委书记空间流动峰值出现的时间并不是一致的,而是前后相邻、相互交错的。


        这表明,中央在变动一部分省级领导干部职位的同时,也保持了另一部分省级领导干部职位的相对稳定,以实现干部的空间流动与空间不流动之间的平衡。 
图1a 改革开放以来各省省委书记人数分布

图1b 改革开放以来各省省长人数分布

图2 改革开放以来省委书记渊省长冤空间流动时间趋势
  
        从总体来看,省委书记(省长)的空间流动在时间上呈现出四阶段特征——1978-1984年为第一阶段、1984-1991年为第二阶段、1991-2006年为第三阶段、2006年至今为第四阶段,且从第一阶段到第四阶段空间流动的规模有日益扩大的趋势。这大体上与我国干部交流制度的演变轨迹保持一致。


        20世纪80年代初,在邓小平、陈云等领导人有关新时期选拔和培养干部思想的指引下,我国开始有计划地对县级以上主要领导干部进行交流。


        从1983年至1988年,省级以下的干部交流工作全面铺开,全国近十个省市初步建立了党政干部的交流制度。1990年中共中央发布《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》,干部交流政策逐渐扩展到省级以上领导干部,且跨省区的干部交流也日益频繁。


       2006年中共中央办公厅颁布《党政领导干部交流工作规定》,使得干部交流正式成为我国干部管理中一项成熟、稳定的制度安排。


        总之,改革开放以来省委书记(省长)空间流动显示出的时间趋势受到我国宏观政治因素的强烈影响,这些因素包括国家领导人治国理政思想的转变、中央政府的换届、国家重大政策的出台等。

 

(二)表现类型


        改革开放以来,省委书记(省长)的空间流动有如下几种形式:


        就省委书记而言,(1)某省省委书记调至另一省继续任省委书记;(2)某省省委书记调至另一省继续任省委书记的同时,成为中央政治局委员;(3)某省省委书记调至北京市任市长;(4)某省省委书记调至另一省任非省委书记职务(包括省委副书记和副省长)。


        就省长而言,(5)某省省长调至另一省继续任省长;(6)某省省长调至另一省任省委书记;(7)某省省长调至另一省任非省级正职领导职务(包括省委副书记、省人大常委会副主任、省顾委会副主任等)。


        可见,省委书记(省长)空间流动所流动的不只是“空间”,而且还常常伴随着级别的流动。因此,省委书记(省长)的空间流动按照级别是否升降的标准,可以进一步细分为晋升的空间流动如(2)和(6),平调的空间流动如(1)和(5),以及降级的空间流动如(4)。考虑到北京独特的政治地位,(3)至少应归为平调的空间流动。
 
        表1展现了改革开放以来省委书记(省长)空间流动表现类型的统计结果。从中可以发现,省委书记的空间流动在级别变动上以平调为主,比例为73.3%;而省长的空间流动在级别变动上以晋升为主,比例为54.8%。

        这种差异主要是由于省委书记和省长各自面临的晋升空间不同而造成的,表面上省委书记和省长同为省级正职领导,实际上省委书记比省长排位更高,这就使得省委书记在地方上已无晋升空间,但向上晋升到中央的难度又极大,而省长在地方上则仍然有省委书记这个职位可供晋升。


        仅有的两例省委书记发生空间流动且伴随级别下级的情况均发生在20世纪80年代,其一是安徽省委书记黄璜曾调至江西担任过两年的副省长,其二是山西省委第一书记王谦调至四川任省委书记(由于当时设有第一书记,因此当时的省委书记相当于现在的省委副书记)。


        实际上这并不能视为中央对他们的惩罚,而应被视为一种特殊的任职过渡方式,如黄璜任江西省副省长两年后,调入宁夏回族自治区任党委书记;王谦在山西省委第一书记任期结束时已达64岁,因而安排其去另一省担任省级领导副职可能是向离退休过渡的一种方式(王谦在该任职结束后,成为中央顾问委员会委员)。


        而本省省长调至外省担任非省级正职领导职务的情况也主要发生在1982年之前(6人中有4人)。


        因此,改革开放以来,省委书记(省长)的空间流动主要表现为相同职位间的平调(省委书记到省委书记、省长到省长)和不同职位间的晋升(省长到省委书记、省委书记到中央政治局委员)两大类型。

 

(三)空间分布


        1.空间流出率。图3a、3b显示了改革开放以来各省省委书记(省长)的流出率分布。


        从中可以发现:省委书记(省长)空间流动的范围覆盖了大半个中国,但省委书记空间流动的范围要比省长更广,前者涉及23个省份,而后者涉及20个省份,其中的差异主要是因民族自治区主席一般不在异地任职导致的。


        省委书记流出率最高的6个省份依次是青海、吉林、西藏、贵州、福建和山西,而省长流出率最高的6个省份依次是河北、辽宁、河南、吉林、陕西和甘肃。两者均囊括了中国东部、中部、西部和东北四大地区,但省委书记的总体流出率更高。


        综合来看,中部、西部和东北地区的省委书记(省长)流出率要高于东部地区,而北京、上海、广东等省从未发生过省委书记(省长)流出的情况,这反映出它们比其他行政区域有更高的政治地位。
 
图3a 改革开放以来各省省委书记流出率

图3b 改革开放以来各省省长流出率
 
        2.空间流入率。空间流入率可以反映一定区域在特定时间内官员的来源情况。图4a、4b展现了改革开放以来各省省委书记(省长)的流入率分布。


        在图4b中,只有10个省份发生过本省省长由外省省长(包括省委书记)平调产生的情况,且以这种方式产生的省长数量只占本省省长群体的很小一部分(10个省份中的8个省长流入率均未超过20%),这说明某省省长的空间流动并不是产生另一省省长的主要方式。


        从图4a则明显可以看出,有省委书记流入的省份要远远多于有省长流入的省份,且几乎涵盖了中国所有的省级行政区域。


        而各省省委书记流入率也存在明显的差异,广东、新疆、内蒙古和山西四省的流入率均超过了50%(这说明空间流动是四省产生省委书记的主要方式)。


        需要指出的是,这并非是一般省级领导干部的空间流动,而是省级“一把手”省委书记的空间流动,这也就从侧面显示了中央对各省的关注度以及各省在国家整体发展中所扮演角色的差异。
 
图4a 改革开放以来各省省长书记流入率
 图4b 改革开放以来各省省长流入率
  
        3.空间流动轨迹。中国幅员辽阔,地区差异极大,中央对各省区的发展定位也很不一样。


        因此,对省委书记(省长)来说,流动到什么职位可能很重要,而流动到什么地方可能更为重要,它可能直接影响到省委书记(省长)的未来职业前景。


        为此,我们使用“流入直辖市”、“流入经济大省”、“流入民族地区”、“流入邻省”和“区域进阶”等维度(后两个维度与前三个维度并非是完全互斥的关系)来捕捉改革开放以来省委书记(省长)空间流动的轨迹,统计结果如表2所示。
 
        从表2可知,在向直辖市的流动中,省长显然比省委书记更为困难,哪怕是平级调动(省长到市长)都十分少见,这显示了直辖市虽在法理上与省、自治区同属一级行政区划,但实际上却有着更高的政治地位。

        而向经济大省的流动,无论是在省委书记还是在省长的空间流动中,都有重要的体现(尤其在省长的平调中体现得更为明显)。


        可以预见,经济大省将能帮助流入的官员创造更好的政绩,进而提高未来晋升机会。流向民族地区在省委书记的空间流动中占有较小的比例(主要表现为平调),而在省长的空间流动中占有较大的比例(主要表现为晋升)。


        少数民族地区的稳定和发展历来都是国家的重大政治议题,因而省级领导干部向民族地区的空间流动,鲜明地反映了中央历练少数干部以及促进地区间均衡发展的意图。


        流向邻省是省长空间流动的一种重要方式,这尽管在省委书记的空间流动中所占比例不高,但依然占有一席之地。邻省之间的干部流动,对于加强省区间的横向联系与合作可能有一定的正向作用。


        从区域进阶来看,无论职位晋升与否,省委书记的空间流动主要体现在向政治或经济更为重要的区域流动上,这在全体中的比例为46.7%,而在平调中的比例更高,为52.3%。


        尽管区域进阶在省长身上也有一定程度的体现,但由于省长大多可以晋升为省委书记,因而其空间流动仍以职位晋升为主。

 

结论与讨论


        通过对改革开放以来省委书记(省长)空间流动的描述性统计分析,可以从中归纳出以下基本特征:


        第一,改革开放以来省委书记(省长)的空间流动逐渐成为一种稳定且重要的省级领导干部管理方式,并日益成为制度化的实践。


        第二,经历空间流动的省委书记(省长)在整个省委书记(省长)群体中只占很小的比例,显示了省级领导干部空间流动与非空间流动(如层级流动)、流动与不流动之间的统一、平衡。


        第三,省委书记与省长的空间流动在流动类型、流动比率、流动范围以及流动轨迹上都有着明显的差异:省委书记的空间流动以平调为主,而省长的空间流动以晋升为主;省委书记的空间流动比率比省长更高,空间流动范围也比省长更广;省委书记的空间流动轨迹主要表现为向更好的区域位置流动,如直辖市、经济发达地区、东部沿海地区等,而省长的空间流动轨迹则更具多样性,在向经济大省、民族地区、邻省或更好的区域位置流动中都有比较明显的体现。


        这些都反映了中央对省委书记和省长实施了有差异的培养和管理模式,并呈现了“党的领导”原则在干部管理中的具体运作画面。


        第四,各省之间的省委书记(省长)空间流动也存在差异,这种差异彰显了各省在国家治理中地位的差异。一般来说,如果某省的省委书记(省长)流出率愈低,而流入率愈高,则表明该省的地位越重要。


        第五,省委书记(省长)的空间流动在实践中表现为一种复杂并精心设计的政策安排,比如让哪个省的省委书记(省长)发生空间流动、何时发生空间流动、发生怎样的空间流动、流动到哪里等均能发现中央仔细权衡、认真考量的“痕迹”。


        那么,如何来理解改革开放以来省委书记(省长)空间流动所呈现出的这些规律性呢?


        由于省委书记(省长)是否发生空间流动是由中央决定的,而与他本人没有多大关系,因此中央推行干部空间流动政策的意图,是解释省委书记(省长)空间流动特性的决定性因素。

        从公开的政策文本来看,这些意图包括:针对流动干部本人的,如培养和历练干部;针对地方领导班子的,如优化领导班子结构、抑制腐败等;针对地方治理的,如加强各地区之间的联系,发达地区向比较落后的地区“输送”经验等;针对国家治理的,如落实国家和区域重大发展战略。


        比如1999年的《党政领导干部交流工作暂行规定》指出,进行干部交流的目的在于“培养锻炼干部,优化领导班子结构,加强党风廉政建设和党的统一领导,促进地区、部门之间的联系和发展”。


        而2006年的《党政领导干部交流工作规定》又进一步指出:“地区之间的干部交流,重点围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目建设进行。”


        不过,以上这些意图并不能很好地解释省委书记(省长)空间流动的一个重要特征,那就是省长的空间流动以晋升为主,省委书记的空间流动却以平调为主,而在省委书记空间流动的平调中,又主要表现为流向政治和经济地位更高的省区。


        这表明,干部的空间流动可能有弥补职位晋升空间有限的作用,尤其是对于即将触碰到金字塔式科层制顶端的省委书记来说,要想再往上晋升,难度已极大,因为省委书记不仅要面临群体内部的竞争(横向竞争),而且还要面临与中央同级别官员的竞争(纵向竞争)。


        而让干部的空间流动具有梯度性,这也就使得在其他条件不变或者变化不大的情况下(如行政级别不变),从一个政治或经济地位相对较低的区域流入到一个政治或经济地位相对较高的区域,仍然可以对流动的干部构成一定的激励,从而为矫正有限职位晋升所带来的激励失灵,以及延长干部职业生涯和精准鉴别干部能力等提供新的渠道。

排名不分先后

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